王凱軍清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長/教授
我國村鎮(zhèn)污水處理的問題與思考導(dǎo)語
LEAD未來中國污水處理的主戰(zhàn)場一定是在農(nóng)村。村鎮(zhèn)污水處理應(yīng)該不依賴技術(shù)本身，而依賴于商業(yè)模式；不能僅僅依靠市場化，而應(yīng)以政府為主導(dǎo)。
“ 2015年，《給水排水》雜志發(fā)表了一篇題為《北京市農(nóng)村污水處理設(shè)施普遍閑置的反思》的文章，直擊北京市農(nóng)村污水處理問題的根源。該文提出了一系列的問題，如農(nóng)村污水有錢建沒錢運行；技術(shù)路線缺乏有效的科學(xué)評估和監(jiān)督；盲目投資導(dǎo)致北京農(nóng)村“天價”污水設(shè)施普遍閑置等，引起了輿論很大的反響。文章的作者是兩位近百歲高齡的老人，一位是許京騏，生于1919年，已經(jīng)96歲。1942年畢業(yè)于清華大學(xué)土木系（環(huán)境學(xué)院前身）。原北京市市政工程設(shè)計研究院院長，原北京建筑工程學(xué)院院長。一位是李憲法，環(huán)保界元老。原北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所所長，原北京市環(huán)保局總工。兩位合起來快兩百歲的老人，為何仍心系村鎮(zhèn)污水處理，敘長文直擊北京農(nóng)村污水處理現(xiàn)狀？因為目前我國的村鎮(zhèn)污水處理問題，已經(jīng)到了不得不深入思考和反思的時候了。
今天，我主要講四個問題：污水處理市場格局的轉(zhuǎn)變、村鎮(zhèn)污水處理的分析與思考、村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)和模式的選擇、村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)政策路線。
一、污水處理市場格局的轉(zhuǎn)變未來中國污水處理主戰(zhàn)場一定在農(nóng)村
我國從“十一五”進(jìn)入城鎮(zhèn)污水處理的高速發(fā)展期。“十一五”期間增長非常快，可以說是超常規(guī)發(fā)展。到“十二五”期間，年均投資額度已經(jīng)下降了。此時城市污水的市場已經(jīng)趨近飽和，大格局已經(jīng)形成。
目前，我國污水廠處理量已經(jīng)超過了美國。從數(shù)量上看，美國約有14000座污水廠，中國不到4000座。有人說我們有四萬多個建制鎮(zhèn)、60多萬個自然村（剛才溫老師說我們260萬個自然村）。因此，城鎮(zhèn)化的步伐，下一步的重點一定是農(nóng)村。從規(guī)模上看，美國大型污水處理廠有1050座，小型的有13950座，美國小型污水處理廠占主導(dǎo)。而在我國，縣城污水處理廠1667座，城市污水處理廠2163座，村鎮(zhèn)污水處理廠有大約30000座的市場空間。這兩個方面說明，污水處理的市場正在變化，今后的投資的重點和解決的重點，一定是農(nóng)村。在座的污水處理大企業(yè)和企業(yè)家們應(yīng)該也是非常早地意識到這個問題，所以才進(jìn)入到農(nóng)村污水市場。一般而言，企業(yè)家對市場比學(xué)者更敏銳。
十八大五中全會提出，“十三五”是建設(shè)小康的關(guān)鍵時刻，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困農(nóng)村地區(qū)。北京的城市建設(shè)和鄉(xiāng)村差距非常大，在北京都有這樣的情況，何況其他城市？因此，中國要美，農(nóng)村必須美；沒有實現(xiàn)農(nóng)村的小康，不是真正的小康；沒有農(nóng)村的生態(tài)文明，就沒有全國的生態(tài)文明。從這個角度來講，農(nóng)村污水處理也是非常重要的。
二、村鎮(zhèn)污水處理的分析與思考村鎮(zhèn)污水處理不能僅僅依靠市場化運作，應(yīng)以政府為主導(dǎo)
農(nóng)村污水治理出現(xiàn)了建不起、運行不起、維護(hù)不了等問題，到底是法律原因？還是政策資金的原因？或者技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)的原因？再或者服務(wù)、管理的原因？剛才大家也給了類似的數(shù)據(jù)，新聞反映出河南、北京等地，絕大部分農(nóng)村污水處理工程都在“曬太陽”。
國內(nèi)——城市污水治理為什么能夠成功？
從國內(nèi)城市污水治理的成功經(jīng)驗或許可以給到村鎮(zhèn)污水處理一點啟示。從法律保障來看，90年代，雖然有環(huán)保法、水污染法，卻沒有明確的規(guī)定，城市污水并沒有很快發(fā)展。而“十一五”“十二五”期間，人大定的法律，把COD和SO2作為約束性指標(biāo)，這是促使城市污水治理快速發(fā)展的最主要原因。此外，在政策措施和資金支持上，六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,推行特許經(jīng)營模式，引入社會資本參與公用事業(yè)，解決了資金問題。此外，排水收費、國債以及中央財政也給與很大支持。在技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，《城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)督管理技術(shù)規(guī)范》、《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》、《城市污水處理及污染防治技術(shù)指南》等一系列技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系的確立與實施，也是助力城鎮(zhèn)污水發(fā)展的重要原因。對比這三個方面，農(nóng)村污水處理確實存在一些問題：針對農(nóng)村環(huán)境污染問題的法律和條款幾乎是空白，立法太過于針對原則性、執(zhí)法機(jī)制不健全；依靠國家補(bǔ)貼、“以獎促治”政策支持，主要用于設(shè)施建設(shè)，后期運行費用沒有資金來源；沒有明確的農(nóng)村生活污染控制技術(shù)路線和管理模式等因素，導(dǎo)致補(bǔ)貼出來的自然是“曬太陽”的工程。
國外—凈化槽在日本推廣為什么會取得成功？
總結(jié)來看，法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證體系、補(bǔ)助金制度是凈化槽能夠在日本推廣并健康運行的根本保障。首先從法律角度來說，日本有《下水道法》和《凈化槽法》兩個法律，前者保障了城市污水系統(tǒng)，確保70%左右的污水被治理；后者保障了小型污水處理，確保10%左右的污水被治理。兩者合起來，日本整個污水處理普及率達(dá)81%。這幾年增長有限，估計在85%左右。對比起來，我國在村鎮(zhèn)污水治理方面只有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》，并不像日本的立法方向那么明確，有很強(qiáng)的針對性。我國農(nóng)村污水治理法律不健全，缺少法律保障。
第二，從政策措施和資金支持上，凈化槽的補(bǔ)助金制度明確補(bǔ)助金額及補(bǔ)助方式。在日本，個人安裝型凈化槽：個人負(fù)擔(dān)60%，國家補(bǔ)助40%。合并處理型凈化槽（化糞池）：國庫補(bǔ)助90%，個人負(fù)擔(dān)10%。實際上這涉及到我們國家制度與環(huán)境公平的原則。農(nóng)村如何計算？應(yīng)該誰投資？不僅是下水道、燃?xì)夂腿∨膯栴}。比如農(nóng)村供氣的問題，管道由村民負(fù)擔(dān)？實際上城鎮(zhèn)居民沒有負(fù)擔(dān)下水道、供水管網(wǎng)的建設(shè)費用。在農(nóng)村方面，一定是國家補(bǔ)助為主。我國在資金財政政策與制度設(shè)計上都出現(xiàn)了問題。對比起來，我國村鎮(zhèn)污水處理補(bǔ)貼了建設(shè)，很少補(bǔ)貼運行。“以獎促治”，資金支持不足。政府推行BOT，但缺乏完善的BOT政策和法律框架。
第三，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范上講，大家都說日本推廣的很好，他們對小型凈化槽規(guī)定了三種主要的工藝類型，對大型凈化槽規(guī)定了兩種方法和五種工藝；而且有具體凈化槽構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)及解釋：對負(fù)荷、設(shè)備選擇、施工安裝、維護(hù)管理等做出具體規(guī)定；頒布了一系列的標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境省頒布了一系列凈化槽法實施規(guī)則，明確凈化槽維護(hù)檢查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、清掃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、使用準(zhǔn)則、凈化槽施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。對比來看，我國村鎮(zhèn)污水處理的問題是污水處理技術(shù)繁多，市場混亂。針對農(nóng)村污染物排放沒有與用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。沒有明確的農(nóng)村生活污染控制技術(shù)路線和管理模式。這是我們的問題。
第四，從運行管理機(jī)制來看，日本凈化槽具有規(guī)范和完善的運營管理機(jī)制。其對指定的檢查機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)清掃的、負(fù)責(zé)維護(hù)的都確定了主體。而對比來看，我國村鎮(zhèn)污水處理則管護(hù)不到位，責(zé)任不到人，管理主體不具備設(shè)施運行管理職責(zé)。現(xiàn)在污水處理企業(yè)提出-建設(shè)-運行-維護(hù)，實際上從國家層面，在農(nóng)村的制度建設(shè)上還沒有提出明確的想法。
國內(nèi)-我國農(nóng)村沼氣池推廣為什么會取得成功？
2015年底，我國已建戶用沼氣池4300萬座；預(yù)計到2020年，全國農(nóng)村戶用沼氣總數(shù)發(fā)展到8000萬戶。從法律上，有《全國農(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃》《全國農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》；在政策和資金支持上，國家累積投入380億元，提供了強(qiáng)大的資金支持；在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)上，共頒布實施了6項國家標(biāo)準(zhǔn)和15項農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對比來看，農(nóng)業(yè)部針對一個小小的沼氣池就制定了將近20項標(biāo)準(zhǔn)，而我們做了這么多年村鎮(zhèn)污水處理，才制定了幾項村鎮(zhèn)污水的標(biāo)準(zhǔn)，這是我們技術(shù)界的失職。與此同時，沼氣池建立了相當(dāng)一部分服務(wù)體系。農(nóng)村沼氣借助能源推廣、技術(shù)推廣、機(jī)構(gòu)推廣，體制保證了4000多萬座沼氣池的建設(shè)，并且相當(dāng)一部分的沼氣池運行很好。雖然現(xiàn)在由于農(nóng)村的建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、生活水平的提高等一系列的原因使用量減少了，但是在適宜的地方沼氣池仍然起很大的作用。農(nóng)村的污水處理，不管是分散到戶還是到村，跟農(nóng)業(yè)部比我們都差很遠(yuǎn)。自己行業(yè)沒有做到家，國家也沒有呼吁到位。
國內(nèi)-我國三格化糞池為什么會取得成功？
預(yù)計到2020年全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率要達(dá)到85%。全國農(nóng)戶數(shù)量大約為2.5億戶。三格化糞池，技術(shù)非常簡單，為何可以在全國推行2億多個？因為他同樣借助了國家的力量。全國愛衛(wèi)會大力推行三格化糞池，《國家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)》《城市公共廁所規(guī)劃和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》等一系列標(biāo)準(zhǔn)體系，都促進(jìn)了三格化糞池的快速推廣。
因此，對比國內(nèi)外經(jīng)驗，我們農(nóng)村污水治理出現(xiàn)了以上的問題，說明我們制度上出現(xiàn)了問題，而制度的主體一定是政府。對于量大、面廣的技術(shù)，不能完全依靠市場競爭，解決技術(shù)選擇問題，一定要借助政府的推廣政策和制度，借助組織的力量。
三、村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)和模式的選擇村鎮(zhèn)污水處理不僅僅是技術(shù)問題，更在于商業(yè)模式的選擇
用高新技術(shù)還是常規(guī)技術(shù)？以北京農(nóng)村為例，應(yīng)用了多項污水處理技術(shù)。北京農(nóng)村污水技術(shù)使用的情況：生物法45個，土地法13個，MBR72個，形成了以MBR為主導(dǎo)的技術(shù)體系。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，從2006年至今，由于制度設(shè)計、技術(shù)、維護(hù)、運行資金的問題，造成了工程普遍“曬太陽”。如北京順義區(qū)鎮(zhèn)級MBR再生水處理項目選擇停運；北京海淀區(qū)日處理能力3000m3的間歇式活性污泥法生活污水處理廠，村鎮(zhèn)無力運行；北京房山區(qū)長溝鎮(zhèn)，2003年投資500萬元的污水處理設(shè)施，直到2009年還沒有運行；北京懷柔全區(qū)，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)284個行政村建成的污水處理設(shè)施，村鎮(zhèn)無力運行等等。于是，很多人據(jù)此提出，膜生物反應(yīng)器不太適合農(nóng)村污水處理。與此同時，荷蘭也有膜生物反應(yīng)器退出了使用，所以大家認(rèn)為高技術(shù)不太適合。
那么，低技術(shù)行不行？以桑德集團(tuán)生物轉(zhuǎn)盤技術(shù)的成功推廣為例，說明簡單的技術(shù)，也能成功。桑德國際中國湖南省長沙縣項目污水處理總量：BOT- 29,400 噸/天; O&M-5,000噸/天。使用了簡單的生物轉(zhuǎn)盤技術(shù)，一個池子，一間房子，一個設(shè)備和一個人。文總的創(chuàng)造，使已經(jīng)將要退出歷史舞臺的生物轉(zhuǎn)盤技術(shù)煥發(fā)了新的青春。非常簡單的技術(shù)，卻可以成功應(yīng)用在農(nóng)村污水的處理上。金達(dá)萊采用的膜技術(shù)也非常成功。雖然他們叫FMBR，實質(zhì)上是MBR。最開始MBR不成功，而他們?yōu)槭裁捶浅３晒Γ窟€要看發(fā)明和擁有的人以及擁有的公司對這個技術(shù)是不是專業(yè)。很多技術(shù)還一知半解大家就去應(yīng)用，這是不行的。北京市借助市場競爭提出了一系列的技術(shù)，其中應(yīng)用最多的是MBR技術(shù)，但結(jié)果還是出現(xiàn)了閑置工程。河南、浙江等地，摸著石頭過河，但作為一個成熟的政府，試錯成本太大了。
因此，農(nóng)村污水處理不僅僅是技術(shù)問題，更在于商業(yè)模式的選擇。
國禎分散點源污水處理DBO商業(yè)模式針對多個分散點源，實施區(qū)域村鎮(zhèn)分散污水處理的集約化運營，運行成本低于同類標(biāo)準(zhǔn)污水處理10-20%。DBO模式比BOT模式在某種程度更反映了PPP的本質(zhì)，體現(xiàn)了監(jiān)督。具有責(zé)任主體比較單一，明確；全壽命周期成本低、施工周期短；項目質(zhì)量長期的可靠性強(qiáng)；污水處理效果擁有長期的保障等特點，巢湖流域運行完以后，付費看運行效果付費。從模式上來講，針對一個區(qū)域的分散點源，研究統(tǒng)一設(shè)計、建設(shè)和運營的商業(yè)模式；針對多個分散點源，實施區(qū)域村鎮(zhèn)分散污水處理的集約化運營，都是可能成功的。
因此，我們認(rèn)為，農(nóng)村污水處理不僅僅是技術(shù)問題，高技術(shù)可以，低技術(shù)也可以，更在于商業(yè)模式的選擇，更重要的是運行模式。
四、村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)政策村鎮(zhèn)污水處理不能完全靠市場化
希臘的例子已經(jīng)讓西方認(rèn)識到，完全的市場經(jīng)濟(jì)存在一定的問題，政府要和市場相結(jié)合。村鎮(zhèn)污水不能完全靠市場化、市場競爭的手段選擇。關(guān)于村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)政策，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于請做好農(nóng)村生活污水治理示范項目對接工作的函》，雖然輿論非常大，沒有制定標(biāo)準(zhǔn)，沒有技術(shù)作為指導(dǎo)，在程序也有瑕疵，方法欠妥。但我個人認(rèn)為是采取了積極的行動，走向了正確的道路。2009年，環(huán)保部制定了《村鎮(zhèn)生活污染控制技術(shù)政策》，該技術(shù)政策兼顧了農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部和環(huán)保部的需求。首先，肯定了以戶為基礎(chǔ)的生活污水處理，采用庭院式小型濕地、沼氣凈化池等處理生活污水，產(chǎn)生的沼氣作為可再生能源利用，處理后的污水可進(jìn)一步采用氧化塘或濕地等進(jìn)行處理，也可進(jìn)行農(nóng)業(yè)利用。其次，以街道、自然村及新建農(nóng)村為單元的生活污水處理，鼓勵采用黑水與灰水分離的新型生態(tài)排水處理系統(tǒng)。黑水可采用沼氣池處理，灰水采用氧化塘、濕地、快速滲濾等自然處理技術(shù)，混合污水可采用沼氣凈化池等無動力和微動力處理系統(tǒng)。另外，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集并建有完善排水體制的農(nóng)村為單元的生活污水處理，采用活性污泥法（包括氧化溝、SBR）、生物膜法和自然等處理技術(shù)。
從村鎮(zhèn)污水處理總體政策目標(biāo)和技術(shù)路線上看，我們需要建立農(nóng)村生活污染防治長效機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳活動，加大資金支持，實現(xiàn)城市與農(nóng)村生活污染防治統(tǒng)籌發(fā)展。在技術(shù)路線的選擇上，應(yīng)堅持集中處理與分散處理相結(jié)合，以分散處理為主的原則；污水、垃圾和糞便沼氣利用，充分利用農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，與農(nóng)業(yè)密切結(jié)合的技術(shù)路線；源頭分離、全過程削減清潔生產(chǎn)的技術(shù)路線，同時，注重生態(tài)文明建設(shè)，協(xié)調(diào)景觀布局。在資金支持上，應(yīng)堅持以政府為主導(dǎo)，推行BOT及衍生運營模式，緩解政府財政資金壓力。
以下是兩種技術(shù)路線實例。首先，對于北方地區(qū)農(nóng)村生活污染控制實例，應(yīng)堅持因地制宜，統(tǒng)一規(guī)劃；源頭分離，全過程控制：分散處理應(yīng)立足于源頭削減、回收利用和全過程控制的原則(清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì))。另外，堅持分散處理與集中處理相結(jié)合。以人工濕地處理系統(tǒng)為例，分為分庭院式濕地處理系統(tǒng)與街道是濕地處理系統(tǒng)。其中庭院式濕地處理系統(tǒng)是將生活污水中濃度較高的黑水部分分離出去以后，灰水利用簡單的濕地處理系統(tǒng)即可達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。街道式濕地處理系統(tǒng) 在相對集中的區(qū)域，可局部收集、集中就地處理。污水首先進(jìn)入一個集水井，通過水泵提升進(jìn)入街道式濕地系統(tǒng)。此外，還要堅持污染處理與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，生態(tài)建設(shè)，景觀重構(gòu)等。另一方面，充分利用各個部門在農(nóng)業(yè)環(huán)境上的投資，特別是要利用農(nóng)村沼氣這一個最大的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施：包括改廚、改廁、改圈。
五、結(jié)論與建議中國村鎮(zhèn)污水處理需要顛覆與創(chuàng)新
綜上，我國農(nóng)村污水處理要從以下幾個方面考慮：
需求導(dǎo)向：頂層設(shè)計小康社會、美麗鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
協(xié)調(diào)創(chuàng)新：協(xié)調(diào)能源、環(huán)境（水、氣、土）、生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
實施方法：資本運作、集約化組織、工業(yè)化設(shè)備、市場化運作。
管理模式：建立基于市場機(jī)制的社會化的技術(shù)服務(wù)體系。
